Documentele de lucru dintre operator și autoritatea contractantă în salubrizarea stradală: ce impune legea și ce lasă fără răspuns

Există un paradox la baza relației dintre operatorul de salubrizare stradală și autoritatea contractantă cu care lucrează. Legea impune o serie de documente de lucru fără de care raportul contractual nu poate funcționa, dar când cauți în legislație ce trebuie să conțină aceste documente, cum arată ele și cum se completează, găsești răspunsuri parțiale.

Unele documente au cerințe clare. Altele sunt menționate prin denumire, fără să li se definească structura. Iar altele sunt implicit necesare fără să fie numite explicit.

Consecința este vizibilă în fiecare lună, în birouri de operatori și de autorități contractante din toată țara: documente cu structuri diferite, câmpuri lipsă, informații greu de verificat și dispute care apar exact din cauza acestei ambiguități. Scopul articolului de față nu este să critice legislatorul, ci să cartografieze ce există și să propună un minim de bune practici pentru fiecare document.

Ce spune legislația și unde se oprește

Legea 101/2006 stabilește că activitățile de salubrizare se desfășoară pe baza unui regulament al serviciului și a unui caiet de sarcini, că operatorii trebuie să instituie sisteme de monitorizare și raportare a indicatorilor de performanță realizați, și că facturarea se face lunar în baza tarifelor aprobate și a cantităților prestate.

Noul Regulament-cadru (Ordinul 97/2025) detaliază obligațiile documentare ale operatorilor: aceștia trebuie să dețină și să actualizeze documente de bază puse la dispoziție de autoritatea contractantă și generate din activitatea desfășurată. Între acestea se numără programul de activitate aprobat, jurnalele de activitate și documentele referitoare la instruirea și autorizarea personalului.

Caietul de sarcini-cadru (Ordinul 98/2025) merge mai departe: introduce obligația de recepție zilnică, impune utilizarea unui sistem informatic pentru raportare și prevede că operatorul trebuie să coopereze cu autoritatea contractantă pentru monitorizarea și controlul activităților prestate, permițând inspecția tuturor înregistrărilor și documentelor.

Niciunul dintre aceste acte normative nu standardizează, în mod unitar, structura documentelor de lucru pentru toate activitățile stradale. Cel mai aproape de o standardizare sunt cele 32 de anexe obligatorii din Caietul de sarcini-cadru, care conțin formulare ce trebuie preluate în contractele locale. Și chiar și acestea sunt cadre, nu documente completate.

Programul de activitate lunar

Programul de activitate este documentul din care derivă tot restul: alocarea echipelor, consumul de materiale, facturarea. Conform Ordinului 97/2025, operatorul are obligația să asigure continuitatea serviciului cu respectarea programului aprobat de autoritatea contractantă. Programul se aprobă înainte de începerea perioadei la care se referă și constituie baza față de care se evaluează execuția.

Legea nu îi definește conținutul minim pentru activitățile stradale obișnuite. În practică, există programe lunare de o pagină și programe lunare de zeci de pagini. Unele conțin doar o listă de străzi, altele includ suprafețele pe fiecare arteră, frecvențele pe tip de operațiune, alocarea echipelor și utilajelor și graficul de lucru pe zile.

Un program lunar prea sumar devine inutilizabil ca instrument de verificare. Dacă programul spune „măturat mecanic pe arterele principale, de trei ori pe săptămână", fără să specifice care artere, ce suprafețe și în ce zile, orice verificare ulterioară devine o negociere, nu o constatare.

Un program lunar funcțional ar trebui să conțină lista completă a străzilor incluse în contract cu suprafețele actualizate, tipul de operațiune pentru fiecare arteră (măturat manual, măturat mecanic, spălat, stropit, curățare rigole), frecvența pentru fiecare operațiune pe fiecare categorie de arteră, alocarea echipelor sau utilajelor responsabile și o coloană de execuție confirmată completată ulterior. Acest ultim element transformă programul dintr-un document de planificare într-unul de raportare.

Jurnalul de activitate

Jurnalul de activitate zilnic este documentul prin care operatorul înregistrează ce s-a executat efectiv pe teren. Ordinul 97/2025 îl menționează explicit în lista documentelor obligatorii pe care operatorul trebuie să le dețină și să le actualizeze.

Pentru activitatea de deszăpezire, același Regulament-cadru merge mai departe și detaliază: jurnalul de activitate pe timp de iarnă, semnat de reprezentantul împuternicit al autorității contractante, „constituie documentul primar de bază pentru verificarea activității și decontarea lucrărilor efectuate" (art. 83 din Regulament). Conținutul minim este specificat: data și ora comenzii de intervenție, arterele pe care s-a acționat, utilajele și echipamentele folosite, materialele consumate, numărul de treceri, condițiile meteo și ora de finalizare a intervenției.

Pentru activitățile stradale obișnuite (măturat, spălat, stropit, curățare rigole), cerința jurnalului zilnic există și în Caietul de sarcini-cadru (Ordinul 98/2025), dar fără același nivel de detaliere a conținutului minim.

În practică, jurnalele de activitate arată extrem de diferit de la un operator la altul. Unii completează câte o foaie de hârtie per echipă per zi. Alții centralizează săptămânal. Alții nu au un jurnal distinct, ci se bazează pe pontajul de personal și pe rapoartele GPS ale vehiculelor.

Problema cu un jurnal incomplet apare la validarea situației de plată. Dacă autoritatea contractantă contestă o operațiune sau o suprafață, operatorul trebuie să poată demonstra că lucrarea a fost efectuată. Un jurnal care conține doar „echipa A, zona Nord, 8 ore" nu oferă suficiente informații pentru a conecta activitatea cu o arteră specifică dintr-un program aprobat.

Un jurnal de activitate util ar trebui să conțină data, echipa și vehiculele implicate, lista arterelor lucrate cu suprafețele efective, operațiunile executate pe fiecare arteră, ora de începere și finalizare, cantitățile de deșeuri colectate și materialele consumate (acolo unde e cazul) și o referință la dovezile de execuție asociate (traseu GPS, fotografii). Referința la dovezi este elementul care face jurnalul verificabil, nu doar declarativ.

Procesul-verbal de recepție zilnică

Acesta este documentul cu cea mai clară reglementare din întregul flux de lucru, și totodată cel mai des omis în practică.

Caietul de sarcini-cadru (Ordinul 98/2025) prevede explicit: „pentru activitățile de salubrizare desfășurate pe căile publice, delegatarul va desemna persoane pentru recepția serviciilor executate. Recepția se va face zilnic, la sfârșitul programului de lucru, în prezența unui reprezentant al operatorului, încheindu-se proces-verbal de recepție semnat de ambele părți."

Cerința nu este ambiguă: recepție zilnică, prezența ambelor părți, semnătură. Cu toate acestea, conținutul procesului-verbal nu este standardizat, ceea ce face ca în practică documentele produse să varieze enorm ca formă și utilitate.

Unele autorități contractante semnează situația de plată la finalul lunii fără niciun proces-verbal zilnic în dosar. Altele emit un proces-verbal global la finalul lunii. Altele au procese-verbale zilnice, dar completate superficial, fără să menționeze eventualele rezerve sau neconformități parțiale.

Un proces-verbal de recepție zilnic util ar trebui să precizeze data și schimbul de lucru la care se referă, arterele verificate și operațiunile constatate, corelarea cu programul aprobat, dacă există rezerve sau neconformități constatate (cu motivare), și semnăturile ambelor părți. Când neconformitățile sunt consemnate zilnic, situația de plată lunară nu mai poate fi contestată pentru acele zile, pentru că există un act bilateral semnat.

Situația de plată lunară

Situația de plată este documentul pe baza căruia se emite factura și, în același timp, cel mai disputat document din relația operator-autoritate contractantă.

Legea 101/2006 prevede că plata prestațiilor se face pe baza facturilor emise de operator, la tarifele aprobate de autoritatea deliberativă. Pentru activitățile de pe căile publice, costurile sunt suportate de autoritatea contractantă, nu de utilizatori individuali. Legea nu standardizează structura situației de plată.

Caietul de sarcini-cadru (Ordinul 98/2025) menționează explicit că pentru deșeurile abandonate autoritatea contractantă plătește „pe baza unei situații detaliate întocmite de operator, privind locația, categoriile și cantitățile de deșeuri abandonate". Același nivel de detaliere nu este prevăzut explicit pentru activitățile curente de măturat, spălat și stropit.

În practică, situațiile de plată variază de la un tabel centralizator cu câteva rânduri (operațiune, suprafață, tarif, valoare) până la documente de zeci de pagini cu detaliere pe fiecare arteră și fiecare zi. Niciuna din extreme nu este greșită din perspectiva legii.

O situație de plată prea agregată nu poate fi verificată. Dacă documentul spune „măturat mecanic, 450.000 mp, tarif X, valoare Y", fără să detalieze cum s-a calculat suprafața și pe ce bază, validarea ei depinde exclusiv de buna credință a autorității contractante. La cel mai mic semn de nemulțumire, contestarea devine aproape inevitabilă.

O situație de plată care reduce riscul de contestare ar trebui să conțină defalcarea pe tip de operațiune (măturat manual, măturat mecanic, spălat, stropit, curățare rigole, deszăpezire), suprafețele executate per operațiune cu referință la programul aprobat, tariful aplicat per unitate de măsură, valoarea pe fiecare linie și valoarea totală, perioada acoperită și o mențiune clară a documentelor de suport atașate (jurnale, procese-verbale de recepție zilnică, trasee GPS, fotografii). Contribuția pentru economia circulară se evidențiază separat pe factură, nu inclusă în tarif, conform Ordinului 640/2022 actualizat prin Ordinul 324/2025.

Raportul periodic privind indicatorii de performanță

Acesta este documentul cel mai rar întâlnit în practică, deși este prevăzut explicit în cadrul legislativ actual.

Regulamentul-cadru (Ordinul 97/2025) prevede că operatorul trebuie să instituie sisteme de monitorizare și raportare a indicatorilor de performanță realizați. Caietul de sarcini-cadru (Ordinul 98/2025) impune că sistemul informatic al operatorului trebuie să poată genera rapoarte zilnice, lunare, trimestriale și anuale, și că la sfârșitul fiecărei perioade de raportare prevăzute în actul de atribuire, operatorul are obligația să informeze autoritatea contractantă cu privire la numărul cererilor sau reclamațiilor privind prestarea serviciului și asupra modului de rezolvare a acestora.

Forma raportului nu este standardizată în niciun act normativ.

În practică, raportarea indicatorilor de performanță se reduce adesea la o secțiune din situația de plată lunară sau la un tabel completat la cerere, de regulă când există deja o neînțelegere. Puțini operatori au un raport periodic dedicat care să arate sistematic cum s-au comportat indicatorii față de valorile-țintă din contract.

Un raport de monitorizare util ar trebui să prezinte pentru fiecare indicator din contract valoarea-țintă asumată, valoarea efectiv înregistrată în perioada de raportare, metoda de calcul sau sursa datelor și, acolo unde indicatorul nu a fost atins, o explicație și măsurile corective propuse. Acest document transformă indicatorii de performanță dintr-o formalitate contractuală într-un instrument real de management al relației operator-autoritate contractantă.

Ce se poate face acum, fără să aștepți o reglementare mai detaliată

Cel mai eficient punct de intervenție este contractul sau actul adițional. Dacă forma și conținutul documentelor de lucru sunt stipulate clar în contract, chiar și ca anexe, ambele părți știu exact ce se produce, ce se verifică și cu ce frecvență. Operatorii care propun activ un model de program lunar, un format de jurnal și o structură de situație de plată au mult mai puțin de negociat la finalul fiecărei luni.

O altă abordare este adoptarea voluntară a formularelor din Caietul de sarcini-cadru (Ordinul 98/2025), chiar dacă contractul existent nu le impune. Cele 32 de anexe obligatorii constituie cel mai solid punct de referință disponibil acum în legislație, iar un operator care le folosește voluntar are o justificare normativă solidă pentru structura documentelor sale.

Pentru procesul-verbal de recepție zilnică, cerința este clară și explicită. Orice autoritate contractantă care nu are desemnată o persoană pentru recepția zilnică a serviciilor de pe căile publice se află deja în afara cerințelor Caietului de sarcini-cadru. Același lucru este valabil pentru orice operator care prestează fără a primi o confirmare zilnică semnată.

Cadrul legislativ complet, inclusiv anexele cu formulare, este disponibil pe pagina de legislație a ANRSC.

Întrebări frecvente

Ce documente de lucru sunt obligatorii între operatorul de salubrizare stradală și autoritatea contractantă?

Legislația actuală impune: programul de activitate aprobat de autoritatea contractantă (Ordinul 97/2025), jurnalul de activitate zilnic (Ordinul 97/2025 și 98/2025), procesul-verbal de recepție zilnică semnat de ambele părți (Ordinul 98/2025 - cerință explicită), situația de plată lunară (Legea 101/2006) și raportul periodic privind indicatorii de performanță (Ordinul 98/2025).

Este recepția zilnică obligatorie pentru salubrizarea stradală?

Da. Ordinul 98/2025 prevede explicit că recepția serviciilor executate pe căile publice se face zilnic, la sfârșitul programului de lucru, în prezența unui reprezentant al operatorului, încheindu-se proces-verbal de recepție semnat de ambele părți. Autoritatea contractantă are obligația de a desemna persoane în acest scop.

Este reglementată forma situației de plată pentru salubrizarea stradală?

Nu explicit, cu excepția deșeurilor abandonate, pentru care se cere o situație detaliată cu locația, categoriile și cantitățile. Cel mai apropiat de o standardizare sunt formularele din Caietul de sarcini-cadru (Ordinul 98/2025), cu cele 32 de anexe obligatorii.

Ce trebuie să conțină jurnalul de activitate pe timp de iarnă?

Ordinul 97/2025 specifică conținutul minim: data și ora comenzii de intervenție, arterele pe care s-a acționat, utilajele folosite, materialele consumate, numărul de treceri, condițiile meteo și ora de finalizare. Jurnalul trebuie semnat de reprezentantul împuternicit al autorității contractante și constituie documentul primar de bază pentru decontarea lucrărilor.

Ce se întâmplă când situația de plată este contestată de autoritatea contractantă?

Fără procese-verbale de recepție zilnică semnate și fără jurnale de activitate structurate, operatorul nu poate demonstra execuția lucrărilor contestate. Absența documentației primare transformă orice contestare într-o dispută pe bază de declarații, nu de dovezi.